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?從“政府來養(yǎng)老”到“養(yǎng)老不能靠政府”，經(jīng)歷人口老齡化所帶來養(yǎng)老危機的不僅僅只有中國。早在上個世紀四十年代開始，由于人口老齡化加上“滯脹”等經(jīng)濟危機的雙重狙擊，美國政府主導(dǎo)的傳統(tǒng)養(yǎng)老保險模式岌岌可危，美國因此開始了一系列的養(yǎng)老保險制度改革，并開創(chuàng)了稅延政策下的個人養(yǎng)老賬戶制度。目前，美國的商業(yè)養(yǎng)老保險模式非常成熟，以401K計劃以及IRA賬戶為中流砥柱。現(xiàn)今中國實行的個人稅延養(yǎng)老保險政策試點與美國傳統(tǒng)IRA養(yǎng)老賬戶制度最為相似，因此本篇著眼于美國個人養(yǎng)老保險賬戶制度，對其實施背景、進程以及經(jīng)驗進行細致分析，為中國個人稅延養(yǎng)老賬戶制的推行進行理論準備、預(yù)期推演。

美國個人養(yǎng)老保險賬戶制度的實施背景

一、人口老齡化危機

人口老齡化是人類社會面臨的共同問題。根據(jù)聯(lián)合國 1956 年發(fā)布的《人口老齡化及其經(jīng)濟社會后果》， 65 歲及以上老年人口比重達到 7% 就屬于老年型國家。早在1940年，美國的65 歲及以上老年人占總?cè)丝诒戎鼐瓦_到了6.8%，基本已經(jīng)步入老齡化社會。與此同時，美國人口老齡化仍在迅速提高，1940-2000 年老年人口比重提高了 6.15 個百分點， 2017 年已達 15.41%。而 20 世紀 70 年代以前，美國養(yǎng)老保險計劃普遍實行現(xiàn)收現(xiàn)付制度，人口老齡化危機促使養(yǎng)老資金需求增大，彼時美國又面臨經(jīng)濟滯脹問題，養(yǎng)老資金面臨巨大的收支矛盾，制度改革迫在眉睫。

二、“現(xiàn)收現(xiàn)付”下的傳統(tǒng)養(yǎng)老保險制度弊端

1920s-1970s期間，美國初步建立了聯(lián)邦政府雇員養(yǎng)老保險制度和企業(yè)養(yǎng)老保險制度，兩種制度在不同的框架下運行，有一定的銜接機制，兩種養(yǎng)老保險制度均采取 “現(xiàn)收現(xiàn)付制”，即在職的一代人贍養(yǎng)已經(jīng)退休的一代人。這一時期內(nèi)，養(yǎng)老保險覆蓋面達到 90% ，基本滿足了養(yǎng)老需求，起到了穩(wěn)定美國社會、促進經(jīng)濟增長的作用，但是人口老齡化危機使得“現(xiàn)收現(xiàn)付制”的弊端逐漸顯現(xiàn)。1957年，養(yǎng)老保險基金在首次出現(xiàn)入不敷出的情況，靠提高社會保障稅率在1962年扭轉(zhuǎn)；1960年至1985年，美國政府的養(yǎng)老保險支出占GDP的比例從4.1%增長到11.2%，而這期間美國的GDP年增長率僅為1.9%，養(yǎng)老保險基金連年赤字、空賬運轉(zhuǎn)。從1980s開始，美國社會保障總署每年都會對美國聯(lián)邦社保信托基金做出為期75年的長期預(yù)測與為期5年的短期預(yù)測。1980年做出的短期預(yù)測是：1980～1984年，老年遺屬保險基金每年都入不敷出，赤字在5年中從58億美元增至162億美元。1981年做出的長期預(yù)測是：從1981～2055年，老年遺屬保險將每年都將入不敷出。

三、累進稅率下的高額養(yǎng)老負擔(dān)

在個人養(yǎng)老保險賬戶制度出臺以前，美國也有“名義上”的個人養(yǎng)老賬戶，即賬戶在名義上是個人的，但其中的資金不受個人支配，也不能隨時取用。此外，每年存入賬戶的養(yǎng)老資金計入當年個人收入，需要繳納個人所得稅，這使得當年個人名義收入超出真正拿到手的實際收入；而在美國的累進稅率制度下，收入越高，繳的稅也越多。因此，參與養(yǎng)老保險計劃的個人將需要為這筆“名義上的錢”繳納高額稅收，大大增加了個人的實際經(jīng)濟負擔(dān)，降低了公民的養(yǎng)老儲蓄意愿。

四、政府、企業(yè)保險雙軌制的銜接不流暢

20 世紀 70 年代以前，美國的養(yǎng)老保險制度為政府雇員與企業(yè)雇員養(yǎng)老保險雙軌制，聯(lián)邦政府雇員的養(yǎng)老計劃在1920年美國公務(wù)員退休法案（CSRS）下統(tǒng)一實施，而企業(yè)雇員的養(yǎng)老保險計劃在1935年通過的社會保障法案下進行；兩種制度的轉(zhuǎn)換銜接十分困難，雇員養(yǎng)老保險在政府與企業(yè)之間進行轉(zhuǎn)換時將受到限制，利益受損問題嚴重。主要是因為按照當時政府雇員養(yǎng)老保險制度規(guī)定，雇員在政府與企業(yè)之間工作轉(zhuǎn)換時，可以用CSRS繳費與企業(yè)工薪稅繳費相互抵扣，但這種方法不適用于兩種情況：一是雇員在政府工作不足５年則不能認定享有政府雇員養(yǎng)老保險資格，二是雇員以前沒有參加過政府CSRS計劃。因此，當個人在政府與企業(yè)之間進行工作變換時，許多參保人只能放棄之前的勞動權(quán)益，不能實現(xiàn)養(yǎng)老權(quán)益接續(xù)。

總之，在當時的人口老齡化危機下，美國傳統(tǒng)的“現(xiàn)收現(xiàn)付制”養(yǎng)老保險制度已經(jīng)無法滿足基本的養(yǎng)老需求，累進稅率制度下的高額養(yǎng)老金稅務(wù)負擔(dān)影響了公民的養(yǎng)老積極性，政企保險雙軌制的運行不暢無法保障個人的養(yǎng)老保險權(quán)益。美國政府已經(jīng)無力承擔(dān)養(yǎng)老支出，個人的養(yǎng)老權(quán)益也無法被保障，亟需自由度更高、對個人權(quán)益保障更全面、由市場主導(dǎo)的商業(yè)化養(yǎng)老保險制度破題。

美國個人養(yǎng)老保險賬戶制度的實施歷程

為了解決上述問題，從 20 世紀 80 年代開始，美國逐漸把 “現(xiàn)收現(xiàn)付制”的養(yǎng)老金籌措方式改為 “部分積累制”，即保險計劃的繳費水平應(yīng)能保證積累起一筆基金，該基金在數(shù)量上能夠滿足 10—20 年內(nèi)保險計劃的支出需要，因此，一系列的個人養(yǎng)老保險制度改革開始實施。

一、個人退休賬戶計劃的實施

1974 年，美國國會通過《退休保障法》，同時修改了《國內(nèi)稅收法》，規(guī)定所有養(yǎng)老基金賬戶一律免稅，也就是對個人退休賬戶資金投資增值時的經(jīng)營收入予以免稅。同時，為了解決個人當年收入稅申報問題，實施個人退休賬戶計劃，簡稱 IRA，給予其“延遲納稅”的稅收優(yōu)惠。即存錢的當年，不記入個人收入，但退休后從賬戶中取錢時需要繳納取款當年的個人所得稅。計劃面向所有年齡在70.5歲以下的納稅者，特別適用于中低收入階層以及自雇者。

二、日臻完善的個人退休賬戶計劃

IRA計劃的相關(guān)法律經(jīng)過多次修改、完善，逐步形成了一整套的較為成熟的個人退休賬戶制度。

在制度設(shè)計方面，初期實施的傳統(tǒng)IRA采取稅收遞延方式，個人可以將稅前一定額度的收入注入賬戶，賬戶內(nèi)的資金及所帶來的投資收益都可以延期納稅。只有當個人達到法律規(guī)定年齡時，才可以從賬戶領(lǐng)取資金并按當時稅率繳納個人所得稅，但是允許參加者在面臨疾病、買房、教育等緊急需求時向IRA賬戶借款。

1997年設(shè)立羅斯個人退休賬戶（Roth IRA），與之前的傳統(tǒng)IRA賬戶并行。由于個人對工作時和退休時的預(yù)期稅率差別不同，針對退休時預(yù)期稅率會上升的養(yǎng)老用戶，稅后優(yōu)惠的Roth IRA制度是IRA制度的完善補充。其與傳統(tǒng)IRA賬戶的區(qū)別在于傳統(tǒng)IRA是稅前優(yōu)惠，即個人退休賬戶中每一筆繳費和投資收益在提取之前均不予征稅，而羅斯IRA是稅后優(yōu)惠，即對個人退休賬戶中每一筆繳費予以征稅，賬戶基金投資收益在退休賬戶開立５個納稅年度之后免稅。羅斯IRA計劃的開設(shè)與繳費沒有年齡限制，也沒有最低限額提款要求。

兩種IRA賬戶銜接平穩(wěn)，傳統(tǒng)IRA資金可以直接轉(zhuǎn)入Roth IRA中，由于轉(zhuǎn)入資金在當年存入IRA時沒有繳稅，因此轉(zhuǎn)存至Roth IRA時要補繳稅，轉(zhuǎn)存入Roth IRA并存滿5年后，就可開始提取本金部分，且不需納稅也不必支付罰金。傳統(tǒng)IRA計劃和羅斯IRA計劃的籌資模式均為完全基金積累制，個人擁有退休賬戶的全部權(quán)益，養(yǎng)老金收入取決于最終個人退休賬戶的基金積累額。另外，IRA賬戶與401K賬戶的資金也可轉(zhuǎn)移、整合。

在繳費限額方面，為了實現(xiàn)方案設(shè)計的公平和減少政府稅收流失，美國稅法對傳統(tǒng) IRA 稅收優(yōu)惠幅度作了明確規(guī)定，具體繳費額隨著時間及通貨膨脹變化情況進行調(diào)整。近年來的具體調(diào)整有，從2002到2004年，繳費限額為3000美元；從2005到2007年，繳費限額為4000美元；到2008年，繳費限額為5000美元，此后每年與通貨膨脹相掛鉤，增加500美元。在保險支取方面，IRA計劃對保險支取有嚴格的時間限制，投資人在65.5歲之前取款不僅要承擔(dān)較高的稅率，還要處以10%的罰款。采取處罰的目的是避免人們一退休就用光賬戶內(nèi)的錢，從而真正提高人們的退休生活水平，實現(xiàn)稅收遞延型養(yǎng)老保險的價值。

在資金管理方面，根據(jù)美國《稅收法》，IRA 的在資金管理方式的選擇上有多重形式， 一般由具有相應(yīng)資格的第三方金融機構(gòu)（銀行、投資公司等）進行托管或代管；此外，養(yǎng)老金資本還借助風(fēng)險投資渠道進入實體經(jīng)濟，1978 年，美國勞工部對《雇員退休收入保障法》關(guān)于養(yǎng)老金投資的“謹慎人”(Prudent Man) 條款做出新的解釋，在不危及整個投資組合安全性的基礎(chǔ)上，不再禁止養(yǎng)老金購買小的和新興企業(yè)所發(fā)行的證券及對風(fēng)險投資投入資金，為養(yǎng)老金進入風(fēng)險投資領(lǐng)域鋪平了道路。IRA 資金的投資方式包括銀行存款、共同基金、人壽保險以及直接持有證券等，在發(fā)展過程中，投資比重發(fā)生了變化，基金和債券的比例逐漸增大，目前共同基金取得了 IRA 投資領(lǐng)域的絕對地位。

美國個人養(yǎng)老保險賬戶制度的經(jīng)驗總結(jié)

總體來說，美國IRA計劃實施的非常成功，不僅滿足了美國的養(yǎng)老需求，也撬動了商業(yè)養(yǎng)老保險市場的引擎。2004年，IRA計劃已經(jīng)覆蓋了近40%的美國家庭；2016年年底，美國退休市場的規(guī)模達到26萬億美元，其中個人投資賬戶（IRA）在目前美國退休體系中占據(jù)最大的份額，投資總額達到8萬億美元。梳理美國個人養(yǎng)老保險賬戶制度的推行過程，有以下幾點經(jīng)驗值得借鑒：

一是多層次的制度設(shè)計。整體來看，IRA計劃是對政府、企業(yè)主導(dǎo)的傳統(tǒng)養(yǎng)老保險制度的有效補充，其多層次的制度設(shè)計能夠滿足個人主導(dǎo)的多樣化養(yǎng)老需求。最先出臺的傳統(tǒng)IRA計劃彌補了當時美國政企保險制度轉(zhuǎn)換銜接的不暢，并緩解了累進稅率帶來的養(yǎng)老負擔(dān)；后期的羅斯IRA計劃滿足了預(yù)期退休稅率較高人群的養(yǎng)老需求，并進一步打開了傳統(tǒng)IRA計劃的金額限制，在養(yǎng)老框架下考慮高收入人群的投資需求，吸引更多資金進入養(yǎng)老金市場。

二是與實體經(jīng)濟的良性對接。IRA計劃的繳費制度、資金管理一直在不斷完善。在用支取時間限制這一規(guī)則確保其養(yǎng)老保險價值實現(xiàn)的同時，不斷根據(jù)時間及通貨膨脹變化情況調(diào)整繳費額，在擴大資金規(guī)模的同時增加IRA 資金管理方式的多樣化選擇。其中，在不危及整個投資組合安全性的基礎(chǔ)上，IRA資金與風(fēng)險投資渠道的對接使其不僅支持了實體經(jīng)濟，還保證了資金收益率，進一步吸引了更多資金進入養(yǎng)老市場。

三是不同保險制度間的平穩(wěn)轉(zhuǎn)換。不管是IRA賬戶與401K賬戶之間，還是傳統(tǒng)IRA賬戶與羅斯IRA賬戶之間，資金均可以流暢的轉(zhuǎn)移、整合，充分考慮了自由職業(yè)者的養(yǎng)老需求，進一步擴大了養(yǎng)老保險的覆蓋范圍，同時為養(yǎng)老資本市場提供了長期穩(wěn)定的資金流，其靈活性增強了IRA計劃的吸引力。